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?? ? ? ?我國(guó)法律法規(guī)對(duì)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠(即出借或借用資質(zhì))四類(lèi)違法行為明令禁止，但長(zhǎng)期以來(lái)，這四類(lèi)違法行為成為建筑市場(chǎng)的頑癥，久治不愈。隨著我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的管理層和勞務(wù)層相分離，這些違法行為逐漸發(fā)展，越演越烈，成為建設(shè)領(lǐng)域老大難且屢禁不止，并逐漸變成建筑市場(chǎng)混亂的萬(wàn)惡之源。長(zhǎng)期以來(lái)，這些表現(xiàn)方式各異的違法經(jīng)營(yíng)行為，使法律規(guī)定的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)條件和按資質(zhì)要求的管理流于形式，違法承發(fā)包造成層層拖欠工程款引起大量的拖欠農(nóng)民工工資并引發(fā)眾多社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。更嚴(yán)重的是，由此造成的諸多弊端集中體現(xiàn)在影響建設(shè)工程的安全質(zhì)量問(wèn)題上，引發(fā)的一系列的重大安全質(zhì)量事故，給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成重大的損失。
早在我國(guó)《建筑法》施行之前，1997年7月12日，浙江常山縣紡織局五層職工宿舍樓發(fā)生粉碎性倒塌的惡性事故，造成在大樓內(nèi)的39人中36人死亡、3人受傷的慘烈后果，這是一個(gè)對(duì)《建筑法》立法僅注重工程質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的重大安全事故。經(jīng)調(diào)查，造成事故的主要原因，是因?yàn)槭┕挝怀Ｉ娇h第二建筑工程公司把整個(gè)工程轉(zhuǎn)包給沒(méi)有資質(zhì)的包工頭段書(shū)榮個(gè)人承包，包工頭在工程施工中降低施工標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重偷工減料、使用劣質(zhì)墻體磚和混凝土樓板所致。
之后，我國(guó)立法通過(guò)《建筑法》、《合同法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等一系列的法律、法規(guī)對(duì)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為做出明文規(guī)定，政府主管部門(mén)也三令五申予以禁止，但是違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為并未得到有效控制，因違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠及其變相的違法行為導(dǎo)致的建設(shè)工程重大安全質(zhì)量事故仍頻頻發(fā)生，并造成重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年-2012年三年間，全國(guó)范圍內(nèi)由行政處罰的較大及其以上安全事故中，因違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為引發(fā)的就有27起，共計(jì)造成的人員傷亡214人，分別占全部事故和傷亡人數(shù)的38%和42.8%。其中2010年較大及其以上事故共29起，傷亡265人，涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的事故10起，傷亡104人，分別占當(dāng)年事故和傷亡人數(shù)的34.5%、39.2%；2011年較大及其以上事故共20起，傷亡97人，涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的事故9起，傷亡43人，分別占當(dāng)年事故和傷亡人數(shù)的45%、44.3%；2012年較大及其以上事故共22起，傷亡138人，涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的事故8起，傷亡67人，分別占當(dāng)年事故和傷亡人數(shù)的36.4%、48.6%。
近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)因轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)造成共死亡98人、受傷73人，具有重大負(fù)面影響的典型案件有以下三起：
案例一：因系統(tǒng)內(nèi)外層層轉(zhuǎn)包造成死亡21人的杭州地鐵一號(hào)線湘湖站塌陷、被稱為“中國(guó)地鐵建設(shè)史上最嚴(yán)重的事故”。
發(fā)生于2008年11月15日，造成21名工人活埋致死的杭州地鐵一號(hào)線湘湖站塌陷事故，被稱為“中國(guó)地鐵建設(shè)史上最嚴(yán)重的事故”。經(jīng)國(guó)務(wù)院調(diào)查認(rèn)定，杭州地鐵湘湖站北2基坑“11.15”坍塌重大事故是一起責(zé)任事故，中鐵系統(tǒng)內(nèi)外層層轉(zhuǎn)包工程是主要原因。中標(biāo)工程的中國(guó)鐵路工程總公司(下稱中鐵工)首先把中標(biāo)工程整體轉(zhuǎn)包給下屬的獨(dú)立法人中鐵四局，中鐵四局又轉(zhuǎn)包給下屬的六公司，六公司在施工現(xiàn)場(chǎng)又分包給不同的分包商，導(dǎo)致事故發(fā)生后施工單位對(duì)死亡人員姓啥名誰(shuí)的身份情況也不知情。
轉(zhuǎn)包后的施工單位中鐵四局以及六公司并未按中標(biāo)的中鐵工的企業(yè)資質(zhì)要求進(jìn)行施工管理，實(shí)際施工的湘湖站項(xiàng)目部管理嚴(yán)重失職。施工過(guò)程中違規(guī)施工、冒險(xiǎn)作業(yè)，基坑嚴(yán)重超挖；支撐體系存在嚴(yán)重缺陷，且鋼管支撐架設(shè)不及時(shí)，墊層未及時(shí)澆筑，加之基坑檢測(cè)失效，未采取有效補(bǔ)救措施，引起局部范圍地下連續(xù)墻產(chǎn)生過(guò)大側(cè)向位移，造成支撐軸力過(guò)大及嚴(yán)重偏心；部分支護(hù)體系立柱未加斜撐，鋼管支撐失穩(wěn)，基坑支撐體系整體破壞，引起基坑周邊地面塌陷。湘湖站項(xiàng)目建立以后，中鐵四局對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目總工程師隨意變動(dòng)，變動(dòng)后的項(xiàng)目經(jīng)理無(wú)建造師資格，項(xiàng)目總工沒(méi)有工程師職稱，不具備任職條件；現(xiàn)場(chǎng)施工員未經(jīng)資質(zhì)培訓(xùn)，無(wú)施工員資格證；勞務(wù)組織管理和現(xiàn)場(chǎng)施工管理混亂，員工安全教育不落實(shí)。項(xiàng)目部不重視安全生產(chǎn)、違章指揮冒險(xiǎn)施工，對(duì)監(jiān)理單位提出的北2基坑底部和基坑端頭井部位地連墻有側(cè)移現(xiàn)象，以及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)單位不負(fù)責(zé)任，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真等重大安全隱患，都未引起重視和采取相應(yīng)措施。特別是在發(fā)現(xiàn)地表沉降及墻體側(cè)向位移均超過(guò)設(shè)計(jì)報(bào)警值，以及發(fā)現(xiàn)臨近施工現(xiàn)場(chǎng)的市政道路風(fēng)情大道下陷、開(kāi)裂等嚴(yán)重安全隱患后，仍沒(méi)有及時(shí)采取停工整改等防范事故的措施。在深基坑地鐵車(chē)站的高度危險(xiǎn)工程項(xiàng)目施工中，這些根本不符合中鐵工的企業(yè)資質(zhì)管理要求的一系列失誤，成為造成事故的重要原因。
案例二：因轉(zhuǎn)包和違法分包引發(fā)死亡58人、燒傷73人的上海市靜安區(qū)膠州路教師公寓特別重大的11.15城市大火事故。
2010年11月15日，上海市靜安區(qū)膠州路728號(hào)的存量房屋、共28層的教師公寓發(fā)生重大火災(zāi)。當(dāng)日下午14時(shí)15分左右，正在進(jìn)行大樓更換鋼窗和外墻增加保溫層施工時(shí)，10層腳手架上電焊工墜落幾個(gè)零星的火星引燃外墻保溫材料引起大火并迅速蔓延。當(dāng)日18時(shí)30分，大火才基本被撲滅。11月19日，經(jīng)對(duì)遇難者遺骸的DNA檢測(cè)，“11.15”火災(zāi)事故遇難人數(shù)為58人，其中男性22人，女性36人，另有73人在本次大火中受傷。
針對(duì)這起建國(guó)以來(lái)我國(guó)造成死傷人數(shù)最多、損失最嚴(yán)重的城市大火事故，2011年6月9日，國(guó)務(wù)院批復(fù)對(duì)該事故的處理報(bào)告指明：建設(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通、虛假招標(biāo)和轉(zhuǎn)包、違法分包和工程項(xiàng)目施工組織管理混亂是最主要的原因。涉案工程項(xiàng)目經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)，上海靜安建設(shè)總公司中標(biāo)。第二天，中標(biāo)人便把全部工程以收取2.5%管理費(fèi)的得利，轉(zhuǎn)包給沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)的上海佳藝裝飾公司施工。佳藝公司派駐現(xiàn)場(chǎng)的項(xiàng)目經(jīng)理沈大同沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，在有156戶440個(gè)居民居住的存量房屋外墻改建施工中，應(yīng)當(dāng)知道保溫材料系易燃材料的前提下未考慮居民樓施工的防火要求，提出并實(shí)施邊拆外墻鋼窗、邊做噴涂外墻保溫材料的立體交叉施工方案，最終釀成特別重大的火災(zāi)事故。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，上海市的主管部門(mén)和人民法院對(duì)54名事故責(zé)任人做出嚴(yán)肅處理，其中26名主要責(zé)任人和直接責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，靜安區(qū)建交委主任高偉忠等7名建設(shè)系統(tǒng)干部被判刑，其中高偉忠被判最高刑期16年，5名有責(zé)任的單位負(fù)責(zé)人被判重刑；28名相關(guān)責(zé)任人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人中，包括企業(yè)人員7名，國(guó)家工作人員21名，其中省(部)級(jí)干部1人，廳(局)級(jí)干部6人，處以下干部8人，給予上海市市委委員、靜安區(qū)區(qū)委副書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)張仁良行政撤職、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分；給予上海市市委委員、靜安區(qū)委書(shū)記龔德慶黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分；給予主管的上海市副市長(zhǎng)沈駿行政記大過(guò)處分。
案例三：因出借資質(zhì)引起慘死19人的武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)還建樓升降機(jī)高空墜落事故。
2012年9月13日，正在施工的武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)東湖景園還建樓C區(qū)7-1號(hào)樓建筑工地，發(fā)生一起施工升降機(jī)突然墜落的重大建筑施工安全事故。事故發(fā)生時(shí)，故障升降機(jī)左側(cè)吊籠承載了19人和約245公斤物件，大大超過(guò)備案額定承載人數(shù)(12人)，上升到第66節(jié)標(biāo)準(zhǔn)節(jié)上部(33樓頂部)接近平臺(tái)位置時(shí)，產(chǎn)生的傾翻力矩大于對(duì)重體、導(dǎo)軌架等固有的平衡力矩，造成事故施工升降機(jī)左側(cè)吊籠頃刻傾翻，并連同67-70節(jié)標(biāo)準(zhǔn)節(jié)墜落地面，最后19人全部死亡，這是我國(guó)建筑機(jī)械失靈造成死亡人數(shù)最多的一起事故。
經(jīng)事故原因分析認(rèn)定，造成本次重大安全事故的主要原因，正是因?yàn)槭┕た偝邪鼏挝缓毕楹徒ㄔO(shè)集團(tuán)有限公司存在出借施工總承包一級(jí)資質(zhì)的行為，使得工程施工現(xiàn)場(chǎng)管理十分混亂，安全生產(chǎn)管理無(wú)法落實(shí)而導(dǎo)致的。據(jù)調(diào)查，負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)管理的祥和公司東湖景園項(xiàng)目部系其股東易少啟以祥和公司的名義成立的，該項(xiàng)目部現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人和主要管理人員均非祥和公司人員，且基本都不具備崗位執(zhí)業(yè)資格。項(xiàng)目部在東湖景園無(wú)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》、《中標(biāo)通知書(shū)》和《開(kāi)工通知書(shū)》的情況下違規(guī)開(kāi)工。2012年3月1日，項(xiàng)目部就事故設(shè)備SCD200/200TK型施工升降機(jī)，與武漢中匯機(jī)械設(shè)備有限公司簽訂設(shè)備租賃合同，但并未按照《武漢市建筑起重機(jī)械備案登記與監(jiān)督管理實(shí)施辦法》對(duì)事故升降機(jī)加節(jié)進(jìn)行申報(bào)和驗(yàn)收，就開(kāi)始擅自使用；更有甚者，其還自行聯(lián)系購(gòu)買(mǎi)并使用偽造的施工升降機(jī)“建筑施工特種作業(yè)操作資格證”。由于項(xiàng)目部對(duì)于施工人員私自操作施工升降機(jī)的行為制止管控不力，對(duì)施工所用升降機(jī)安裝使用的安全生產(chǎn)檢查和隱患排查流于形式，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改事故施工升降機(jī)存在的重大安全隱患，導(dǎo)致本次事故發(fā)生。在事故發(fā)生后，有11名直接負(fù)責(zé)人被司法機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施或建議移送司法機(jī)關(guān)，有17名主要負(fù)責(zé)人被建議予以黨紀(jì)、政紀(jì)處分。
上述三個(gè)近年發(fā)生的典型案例，集中反映出我國(guó)建筑市場(chǎng)存在的轉(zhuǎn)包、違法分包和借用資質(zhì)等違法行為的主要表現(xiàn)形式和問(wèn)題的極其嚴(yán)重性，值得引起我們相關(guān)部門(mén)的高度重視，并采取有針對(duì)性的切實(shí)有效的措施予以遏制。
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